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关于新形势下社会福利事业发展的认识与探讨

作者:民政部社会福利和慈善事业促进司 信息来源:《中国民政》杂志2017年第10期 发布时间:2017-7-6

社会福利是新中国民政事业的传统业务。建国伊始,内务部即设有福利司,承担对困难群体进行救济的职能。改革开放以后,随着市场经济的发展和社会保障体系的确立,救济工作开始逐步由以低保制度为核心的社会救助来接手;社会福利应当如何开展顶层设计,成为许多民政工作者十分关心的问题。习近平总书记在谈论治国理政问题时,曾援引古语指出:“明者因时而变,智者随世而制。”现阶段,如何打造中国特色社会主义福利制度,既实现习总书记强调的“不断提高人民福祉”,又贯彻习总书记要求的“避免不合理预期”、“福利的增长要建立在经济和财力的可持续增长基础之上”,是我们的重要任务。我们建议,在现阶段大力构建“发展共享型”社会福利制度,在社会保障体系建设中与社会救助制度做好“接力棒”传递,在脱贫攻坚和应对人口老龄化中发挥重要作用,并在全面建成小康社会中充分体现社会主义制度优越性。

一、我国社会福利制度的起源

2004年,党的十六届四中全会提出要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”,这一社会保障建设思路一直执行至今。那么,作为组成单位之一的“社会福利”在我国是怎样发展起来的?与其他三部分又是怎样的联系呢?

(一)社会福利概念的由来

“福利”这两个字在我国古代典籍中曾经多次使用,但作为现代汉语专有名词的“福利”,是在19世纪末20世纪初,随着“法律”、“人文”、“社会学”等一批社科词汇自日本传入中国。这一名词传入中国后,常被革命家们使用,以唤起民众的权利意识。如我党早期的领袖瞿秋白同志,在其批判空想社会主义的文章里就有:“工人应当用别一种方法达到自己的福利,建设人类将来最光明的新社会。”孙中山先生在阐述民生思想时说:“盖国家之设施,利益所及,仍为国民福利,非如少数人之垄断……”毛泽东主席在《论联合政府》里也谈到:“发展工业,建设国防,福利人民,求得国家的富强……”逐渐地,知识界和新闻界也开始使用。金陵大学在当时还设立了儿童福利等专业。

至于将“社会”加诸“福利”之前,南京国民政府似乎是“始作俑者”。1927年南京国民政府成立后,其机构中设立了劳工福利科、儿童福利科、社会保险科等部门,后又在社会部下设社会福利司。据专家们考证,这是我国政治制度史上第一次使用“社会福利”的概念作为政府机构名称。考究其含义,应是负责社会公众的福利。新中国成立之初,内务部民政司的职能中亦有社会福利一项。

需要注意的是,“福利”概念在形成之初,就处在一种名实分离的状态。以欧洲为例,名义上,“福利”指向对全体国民体面生活的打造,似乎是一种锦上添花的行为;但实际执行中,无论是英国的伊丽莎白济贫法,还是俾斯麦早期的执政政策,都是以照顾小众困难群体为目标,是一种雪中送炭式的制度。这显然与当时的经济社会发展水平密切相关,政府的财力尚不足以为普罗大众提供支持,只有先从最需要的群体做起;而在彼时的英德诸国,鳏寡孤独、老弱病残尚是一个为数不少的群体,以解决这部分人的温饱、医养等生存需要为方向,是最符合逻辑的做法。

同样,日本、韩国、中国效仿西方建立现代政府后,最初实行的社会福利制度,也是保障少数困难群体的基本生活为主。如前述国民政府设立的社会福利司,其财政资金的使用方向,是“育幼、养老、救灾、恤贫、赡给残废”。也就是说,这一阶段,此时的社会福利就是一种救济制度。

(二)我国建国初期的社会福利制度

在新中国建立后,党和政府将社会福利定义为负责对孤儿、孤老、孤残等困难群体进行救济的制度,具体由内务部执行。19504月,时任政务院副总理、中央政法委员会主任董必武同志曾在有关会议上作题为《新中国的救济福利事业》的报告,对建国后的贫民救济、流民改造、孤儿孤老精神病人收容等工作进行总结,并指出:“经过这番整理,中国人民的社会救济福利事业才能脚踏实地地向着完全符合于人民大众的利益前进!”1951年,内务部则召开全国城市救济福利工作会议,提出了当时的“社会救济福利工作的方针和任务”,包括“组织贫民生产自救,对丧失劳动能力的孤老残疾及特殊困难的贫民予以必要的救济”等;其中,生产自救工作又催生了“社会福利生产”的概念——这是由内务部在1956年提出的,指的是由政府组织贫民、游民和有劳动能力的残疾人从事劳动生产这一工作。此后,我国政府在社会福利方面基本是以建设社会福利事业单位(包括我们熟悉的社会福利院、儿童福利院等)和社会福利生产单位(即各类社会福利企业)为两条主线,并进入了一个快速发展期。不幸的是,“文革”中内务部被取消,这一事业遭到重大打击。1978年,内务部恢复设立并更名为民政部,社会福利事业再度开启新的征程,特别是1979年全国城市社会救济福利工作会议的召开,明确了当时的工作方向,直接推动了事业的浴火重生。但总的来讲,从建国初期到20世纪80年代这段时间内,我国政府实施的社会福利是以无依无靠、饥寒交迫的人群为对象,以保障他们的基本生活为内容,与救济是同一个概念。

(三)社会福利与社会保障其他三个组成部分的区别

作为社会保障体系的组成部分,社会福利与社会保险、社会救助和慈善事业间的区别是什么?应当讲,社会福利与社会保险、慈善事业间的区别非常清晰。社会保险采用的是个人、单位和国家三方缴费的机制,在个人遇到工伤、失业、退休等情况时予以补偿;慈善事业的资金完全来自于社会的爱心捐赠,也主要由慈善组织等社会主体来使用。社会福利与社会救助间,在供给主体、供给范围、供给方式等方面则有明显区别。

二、改革开放以来我国社会福利制度和体系的发展

前文述及,上世纪80年代开始,社会福利制度逐步开始从单纯的救济职能开始转型,向一种新的制度模式发展。其过程大致如下:

(一)20世纪80年代到90年代初期

这一阶段,我国的社会福利事业进入了一个大发展时期,福利事业不再单独由政府举办,社会力量开始参与进来,而社会福利的主要实施对象仍然是特殊群体。

1983年,我国即开始着手对传统的社会福利制度进行改革,提出国家力量和社会力量相结合,多种形式举办社会福利事业的思路。1984年国家进一步明确了“社会福利社会办”的指导思想,从而使我国社会福利事业从单一、封闭、由国家包办的体制转变为国家、集体、个人一起举办的体制,面向社会、多渠道、多层次、多种形式举办各种社会福利事业。1994年第十次全国民政会议上明确提出对社会福利机构的改革,深化福利事业机构改革,加快社会福利社会化进程,进一步改革国家包办社会福利的局面,在政府的倡导和支持下,广泛动员和依靠社会力量,兴办社会福利事业,吸引外资兴办社会福利设施,探索政府资助、社团经办、企事业单位入股合办、法人承包等发展福利事业的路子,使福利事业单位逐步向民办公助、法人管理的方向发展。1996年,民政部社会福利司在进行充分调查研究的基础上,提出了具体的改革思路;在社会福利制度改革的浪潮下,城乡各种社会福利院开始都向社会开放.并接受自费收养人员,这些自费收养人员大多是退休职工中的孤寡老人或者是空巢老人。同时,民政部门还号召全社会都来举办社会福利事业。

进入20世纪90年代后,我国确立了建立社会主义市场经济体制的目标,原来计划经济时期的福利体制明显不适应时代的要求,对原有福利制度进行改革,建立与社会主义市场经济相适应社会福利制度被提上日程。

1991年明确提出了“社会福利社会化”的概念。2000年,在全国社会福利社会化工作会议上,“社会福利社会化”得到系统的阐述并逐步落实到具体的实施层面,会后国务院办公厅转发了民政部等10部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》,此次会议及其后出台的文件指出,社会福利社会化不仅是必要的,而且是可能的,这是因为新中国成立以后形成的国家、集体包办,投资渠道单一,民政部门直办、直属、直管,只面向“三无”人员和农村“五保”户的社会福利事业发展之路已经越走越窄,不能适应新形势、新要求;经济成分、利益主体、社会组织和社会生活方式的多样化发展趋势,对增加社会福利设施、拓宽福利服务领域、提高福利服务水平提出了要求,提供了机遇;我国老龄人口的迅速增加,尤其是高龄老人的迅速增长,社会现实提出了多层次、多形式的福利服务需求,也为发展社会福利事业提供广阔的市场;各项改革的不断深化,对推进社会福利社会化进程提出了要求,创造了环境。

(二)进入新世纪后的发展

进入新世纪后,为适应构建和谐社会和中国特色福利社会的需要,在2006年第十五次全国民政工作会议上,首次明确地提出“大力推进社会福利社会化,逐步发展适度普惠型社会福利”的政策设想,为社会保障制度向社会福利制度的战略升级,为建立积极的福利政策体系迈出重要的一步。

与此同时,中央也更加重视对社会福利制度的顶层设计。2002年,党十六大报告敏锐指出,要“发展城乡社会救济和社会福利事业;有条件的地方,探索建立农村养老保险和最低社会保障制度。”2004年,党的十六届四中全会提出,要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。2007年,党的十七大报告发出了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的号召,提出了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标,要求“以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系。”2012年,党的十八大报告更进一步指出,“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,中国共产党成立100周年时全面建成小康社会”,“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”,“要多谋民生之利,多解民生之忧,解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题,在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展,努力让人民过上更好生活。”

与以前的社会保障制度改革相比,中央提出的这些目标内涵更丰富,实际上提出了建立和发展现代社会福利体系的新构想,因为社会保障制度仅仅是解决生存危机的预防性措施,而现代社会福利体系才是更加全面的、公平的和可持续发展的,是更加积极的保障措施,也是符合科学发展观要求的、以人为本的、促进经济社会协调发展的战略举措。建立现代社会福利体系不仅强调风险防范,更强调综合保障,主张社会共建、全民共享。

同时,今年制发的国家“十三五”规划明确支持社会福利和慈善事业发展。健全以扶老、助残、爱幼、济困为重点的社会福利制度。建立家庭养老支持政策,提增家庭养老扶幼功能。做好困境儿童福利保障工作。完善儿童收养制度。加强优抚安置工作。发展公益性基本殡葬服务,支持公共殡仪馆、公益性骨灰安放(葬)设施和墓地建设。加快公办福利机构改革,加强福利设施建设,优化布局和资源共享。大力支持专业社会工作和慈善事业发展,健全经常性社会捐助机制。广泛动员社会力量开展社会救济和社会互助、志愿服务活动。

三、建设“共享发展型”的社会福利事业

有学者预计,“十三五”时期,我国社会福利体系转型发展将进入社会福利体系全面完善的阶段。人口老龄化的发展、城乡一体化的快速推进以及转型期城乡社会风险趋于显化,对我国城乡社会保障体系建设提出了新的更高的要求。加快建设和完善覆盖城乡的社会保障体系,不仅能够为经济社会转型升级提供强大推动力量,而且还能真正将国家利益和人民利益统一起来,强化个人与国家整体之间的利益共同体关系,进一步体现社会主义制度的优越性。党的十八大召开以来,在以习近平总书记为核心的党中央的领导下,在“两个一百年”奋斗目标的指引下,特别是在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的具体框架中,“共享发展型”的社会福利制度已经呼之欲出。

1.整合与完善福利项目,健全社会福利体系。着重从以下三个方面完善:第一,以民政福利为核心,建立健全基本福利服务制度。通过对现有福利项目进行改造,完善民政福利制度,确保对“三无人员”、“五保人员”、失独父母、残疾人尤其是多重和重度残疾人以及孤儿的基本生活保障以及他们生存所必需的基本服务照顾保障,这是我国社会福利体系的基本层面,也是核心制度,保障权益的获得完全实行无偿供给,政府可以通过直接提供,也可以向市场购买提供。第二,建立补充性福利制度。对于低保家庭、单亲家庭、受灾居民、特殊贡献者等人群通过发放社会津贴或者提供部分补贴的形式来增强其社会福利水平。补充性福利制度是一种选择性福利,它是社会福利体系的第二支柱。第三,鼓励和倡导个人提供社会福利;对于经济条件较好的居民或家庭,倡导个人通过市场购买福利服务,提高个人的社会福利保障水平。同时,政府要大力鼓励民间举办社会福利项目,培育社会福利的市场机制。

2.通过立法推进社会福利的制度化建设。完善的福利制度体系的建构必须有明确的法律、法规与之相配套。社会化、制度化是社会福利发展方向和社会文明重要标志,通过相应的法律法规制度来规范福利的供给与需求是福利事业制度化的基本要求。在法制建设中明确社会成员的福利权益和国家、社会的责任,明确各社会福利项目的管理与监督机制等等。社会福利法制的系统化、专门化,将是我国社会福利真正走向制度化、社会化并获得健康发展的基本条件。而我国在社会福利相关领域的立法极度欠缺,现行的靠政策、行政规定等行政手段开展社会福利活动,约束不当行为的做法难以发挥有效的约束与保障作用,必须加快相应的立法进程。

3.合理确定社会福利水平,实现社会福利体系可靠运行和发展。社会福利水平受经济发展水平、制度类型、税制、社保制度改革与转轨等因素的影响。不切实际的高福利水平会抑制经济的活力,在长期不具有可持续性,并最终损害全体社会公民的利益。横向与发达国家相比,我国目前大部分社会福利项目的水平都还不高,但这是和我国经济社会发展水平阶段相适应的。既要基于经济社会发展水平,又要考虑不同人群福利保障差异的现实,在具体的实施调整过程中,适度采取“逆向公平”法,加大对弱势群体的补助力度,对中高收入群体则少给补贴。根据未来经济发展的情况,主动提前调整政策,确保基金财务的长期可持续性。要建立一个健全完善的社会福利体系,首先必须集中力量解决福利制度和项目的“从无到有”的问题,其次循序渐进地解决待遇水平的“由低到高”的量变到质变问题。既要抓紧建立群众有迫切需求的保障项目,又要根据财政和经济承载的能力确定适度的保障水平,建立可持续发展的长效机制。

4.拓展筹资机制,培育社会公共福利组织。统筹城乡发展的“共享发展型”社会福利体系在统一的架构下,为城乡居民、农民工以及包括城乡低收入群体提供多层次的福利安排,这些需要国家财政与社会的大量投入。目前国家的财力只能维持一个基本的、低水平的福利全覆盖。当前,除了9年义务教育制度外,免费性的福利项目的重点还在低收入人群和特定人群身上。社会福利体系也要发挥市场和家庭的作用,调动社会组织的资源和各方面的积极性,共同推进社会福利体系建设。在社会福利模式的选择上,缴费性的社会保险和免费性的福利项目具有同样重要的作用,以形成政府、单位和个人共同承担责任的机制。在社会保险制度的设计和运行中,应强化缴费义务与支付待遇的对应关系,鼓励单位和个人参加社会保险并连续缴费,以防止个人逃避缴费义务对政府和社会过度依赖的道德风险。要打破传统社会福利由政府和单位举办的模式,走官民结合的新型社会福利供给机制。建议根据当前社会福利需求情况对市场进行分层,对社会福利供给进行总体规划,明确政府在社会福利中的角色和地位,引导社会资本,建立政府引导、官民结合的社会福利供给模式。

5.加快建设适应老龄化冲击的养老福利体系。应对我国老龄化社会的到来,必须大力丰富发展老年福利体系。当前两个最为急迫的任务是大力发展养老服务产业和出台长期照护保险项目。出台长期照护保险制度或将老年人长期照护纳入医疗保险报销项目内,是实现养老服务可持续发展的关键。长期照护保险制度既涵盖老年人对养老服务的基本需求,又可与缴费型社会保险相结合,以缓解养老服务的资金压力及其对公共财政的依赖。

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