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国家新区建设与区域经济发展

作者:紫金传媒智库 信息来源:紫金传媒智库 发布时间:2017-6-25

 “国家新区”作为今年的公众关注议题一直热度不减。516日晚,围绕国家新区的国内实践得失、江苏和南京的国家新区实践成效,以及未来江苏或江北国家新区的建设走向及发展建议,紫金传媒智库研究员上线讨论。

国家新区建设与区域经济发展

作为今年的传播热词,“国家新区”一直受到公众的广泛关注。尤其是41日河北雄安新区的批复和习近平总书记对雄安新区“千年大计”、“历史性战略选择”以及与深圳、浦东并列的战略设计高度,让公众、媒体界、学者和政府都惊呼:“国家新区”会不会是加快国家改革开放、重构区域经济发展的“经济发展鲶鱼”、“制度改革鲶鱼”?

南京就处于国家新区建设第一线,江北新区2015年被国务院批复为第13个国家新区。对于江苏、南京的区域经济发展而言,两年国家新区发展成效如何?下一步应该如何更好地利用这一制度红利?516日晚,围绕国家新区的国内实践得失、江苏和南京的国家新区实践成效,以及未来江苏或江北国家新区的建设走向及发展建议,紫金传媒智库研究员进行深入探讨。本次研讨由紫金传媒智库研究员、南京大学信息管理学院副教授裴雷主持,紫金传媒智库高级研究员陈友华、闵学勤,研究员郑安光、郭未、康乐乐、燕志华、孔昭巍、施爱春,博士后肖璐等上线讨论。

新区创新发展优于其它地区,但推动力度和发展效果不均衡

国家新区的发展定位是国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区,具有非常多的“标签化”定位。据初步统计,目前我国19个新区共设计了130多个功能性标签,其中15家对标“制度改革创新”、13家对标“区域经济综合示范与改革”、12家对标“经济增长极”、9家对标“一带一路”、8家对标“城市功能性建设”、8家对标“深化对外开放窗口”,这些标签基本与国家设定的“制度改革试验田”、“对外开放排头兵”、“创新集聚示范区”、“区域辐射的策源地”相一致。裴雷指出,国家新区建设承担着角色都是多元的,都承担着叠加创新问题。

施爱春表示,我国国家级新区总数已达19个,已经形成了区域间由点到线,由线及面的发展格局。国家级新区的布局更多的会考虑怎么样通过新区的建设带动区域的发展,成为一个区域的增长极,改变整个区域的发展态势,有辐射效应。

由于国家新区具有很大的改革自主权和创新试验,承担着聚集创新的作用,但就国家新区实践中的问题而言,裴雷认为,在众多的国家新区实践中,虽然整体上国家新区的发展速度领先于区域内其它地区,但推动力度和发展效果并不均衡:既有浦东新区的成功典范,也有部分国家新区规划和建设中“城产人”不协调,出现“鬼城”、“荒城”,资源闲置;既有浦东和滨海的强耦合与集成发展模式,也有部分地区的松散化组织过程发展,出现规划落地不到位、协调整合不及时的问题。此外,松散行政实体和大创新区域也存在一定冲突,相对自发创新过程,集聚式创新在聚焦过程中有可能形成新的域内发展不平衡,这种忧虑可能会给规划、建设的落地带来一定困难。

肖璐认为,近几年新区数量暴增,更多问题可能会很快突显出来。裴雷对此表示赞同,提出政府资本的过渡淤积会导致乱花钱、瞎花钱,聚而不积、厚积而不薄发。郑安光进一步提出,有些新区实际上是空心化的,找一些企业充数,尤其是高新企业。裴雷指出现在有许多国家新区,规划水平世界一流,但建设过程的监管水平和落实率并不够,最终导致建设成效差强人意。

智库可发挥第三方优势,嵌入国家新区发展达到共赢

目前国家新区建设中面临治理难题,有没有什么可参考的模板呢?孔昭巍以雄安新区为例,认为雄安新区的设立对于集中疏解北京非首都功能,探索人口经济密集地区优,开发新模式,调整优化京津冀城市布局和空间结构,以及培育创新驱动发展新引擎具有重大现实意义和深远历史意义。那么,雄安新区的发展对江北新区的发展有没有可借鉴的价值呢?

裴雷认为,新区建设承担的角色都是多元的,新区建设在“某种意义上”都是唯一的、个性化的,如何开展新区制度之间的学习是个非常重要的问题。虽然宏观层面都有具体的战略规划,但微观层面仍然是个性化的问题导向,如果没有非传统政府形式的力量,如智库的介入与引导,这些微观创新在现有体制下仍然非常困难。因此,解决大量创新性的新问题,必须有新的政府创新模式出现。

郭未同样认为政府市场之外的广义第三部门参与很重要,但这依赖于政府的意识。陈友华则认为,在一个全球化与相互学习模仿的时代,追求个性与特色,追求创新实际上非常困难,学习与模仿可能比创新更重要。裴雷回应,确实不是所有的政府都偏好创新与冒险,但是在创新问题上还是需要有一些辩证性,大政府对于资源聚集还是有优势的。而国家新区的定位之一,就是创新资源的集聚。

当前的国家新区发展呈现差异化发展战略,“百花齐放、百家争鸣”,“需求导向、特色发展”。裴雷认为,这种发展模式虽然契合了地方经济发展的实际需要,但其发展经验或得失很难具有整体复制。换言之,国家新区建设虽在国家层面是战略性的制度创新问题,但在发展轨迹上确具有鲜明的个性化,不同区域间的制度学习与创新扩散将更加具体和微观,应该整体是微创新、细节创新汇聚成的战略创新,对政府的专业性提出了极大的挑战,也更加需要新型专业智库的决策摄入。目前各地也已涌现各种新区发展研究机构,如河北师范大学成立的“雄安新区发展研究院”、中国传媒大学成立的“中国传媒大学雄安新区发展研究院”、青岛西海岸新区的“国家新区研究院”以及上海市浦东新区、西咸新区的发展研究院和滨海、天府等的智库研究机构,但是智库介入,推手何在?

闵学勤提出,智库嵌入新区,至少应保证新区各方决策前的信息对称,若还能协助新区增加吸附能力就具有相当价值了。智库与新区的交往最终还是人与人的交往,其间合拍、互勉、共渡是关键。裴雷对此表示赞同,提到西交大之于西咸新区创建的新区发展研究院有常设工作,是情报耳目咨政的功能;也有很多问题导向的决策服务或购买服务,最终两者都获得了不同平台的发展提升。

针对新区人才稀缺的现象,闵学勤认为,借力第三方反而是捷径。裴雷则进一步设想,中国智库与政府机构的旋转门制度能否从新区开始试验?原因在于一是客观上存在供给和需求,为旋转门制度提供了一种可能性;其次新区都是重建,“官”与“吏”的文化冲突会较弱,创造了第二个融入的条件;第三,新区政府定位对服务的专业化要求更高,使得智库人员相对一般借调官员的相对竞争力有所提高。在操作层面,可以考虑在事务上智库渐进式“旋入”,就像现在的挂职制度一样。裴雷认为,智库与新区发展的合作有很多想象空间,从服务购买到直接参与,都是具有可能性的。

 发挥江苏智力优势,推动江北新区 “产城人”融合发展

作为全国第13个国家新区,江北新区如何借力南京优势、江苏优势,在江苏、南京的现有基础上实现快速发展?如何实现创新发展?如何在新的体制下更好更快地发展和管理?

对于江北新区的需求,肖璐认为,南京的教育科研人才优势是江北的一个依托,江北新区的建设要注重产学研结合。当然,人才是否愿意过江落户可能会成为一个问题,但闵学勤认为,隧道在一定程度上消解了江北的地理劣势,关键还是要形成独特的人才引进落户机制,构建江北人才洼地。同时也应扩大政府购买,在人才还未完全集聚时快速实现一些初期目标,把江北的影响力提升到一个高位。如果江北都按理想的特色小镇或最美乡村的模式建设,理论上各色人等都会涌入。此时就更需要影响力圈来的资本及其他。陈友华对于江北的未来十分看好,认为今日之长江,就如同上海的黄浦江与广州的珠江,以及伦敦的泰晤士河与巴黎的塞纳河。他认为,江北核心区2020年的房价至少是河西的80%,很有可能会比肩。但是江北新区能否建设好,关键还在政府,要看政府是否能把更多的政府资源、政策资源以及政策逐利或者政策套利的市场资源集聚到江北新区。

讨论最后,裴雷总结道,新区建设可以强调个性化和多样化,但新区治理仍然必须回归体制化和体系化,需要在规划落地和政府执行力上进一步推进;智库可以在机构设置、服务购买和资源协调中发挥第三方优势,嵌入国家新区发展达到互赢发展的局面;在江北新区的建设中,要发挥江苏的智力资源,建立以人才高地建设为先导的“产城人”融合发展格局。

 

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