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美国政府公共服务市场化的基本经验教训

作者:宋世明 信息来源:基层治理政研资讯 发布时间:2017-6-24

美国已从20世纪80年代到21世纪头10年推行公共服务市场化的激情时代走向奥巴马政府实施公共服务市场化的理性时代。当前美国理性实施公共服务市场化,很大程度上源于美国政府对以往公共服务市场化经验教训的汲取。

一、对“政府固有核心职能”采取负面清单管理,是科学确定公共服务市场化边界的有效方法

之所以要确定公共服务市场化边界,究其根本原因,在于政府是公共服务责任的最终承担者,稍有不慎,公共服务市场化在实践中便容易演变为摆脱财政负担的工具。2001年,布什政府为节省2亿美元的财政拨款,将危机管理中的救援业务予以市场化,这是2005年美国联邦政府无力应对卡特里娜飓风,致使新奥尔良遭受重创的原因之一。中国内地20世纪初“公共医疗卫生、基础教育等领域的市场化被视为一种失败”,如果公共服务市场化带来的是“上学难”、“就医难”、“住房难”,那么这样的公共服务市场化只能是天怒人怨的市场化,只能是放弃政府基本公共服务责任的市场化。

哪些公共服务职能可以市场化,哪些不能市场化?政府公共服务市场化的标准在哪里?20世纪50年代美国根据政府与市场关系的一般准则来确定公共服务市场化边界,原则性有余,操作性不足。80年代初明确为,“政府固有核心职能”不能市场化,还是不易辨别何为“政府固有核心职能”。20世纪90年代开始采取类似负面清单管理模式,明确列举不允许服务外包的19项“政府固有核心职能”。由此确立公共服务市场化边界,但没有具体明确哪些部门职能可以市场化。21世纪开始,美国要求所有联邦机构明确哪些职能本质上属于商业职能且能够由私营部门承担,由此可以精准实施公共服务市场化。

(一)坚持官不与民争利原则,依据成本收益比较结果做出决策

1955年,艾森豪威尔执政期间政策规定属于原则性规定:“如果某些产品或服务能够通过正常性商业渠道从私人企业采购获得,联邦政府不得开展或继续从事此类商业活动。”但是19551976年间,政府依然生产着私人部门能够提供的大量商品与服务。

联邦预算局1976年发布了《A-76号通知》就联邦政府部门公共服务的合同外包决策做出了政策规定。提高效率、降低成本是公共服务合同外包的目标定位,只要经过成本比较,即针对同一项商业活动,只要能节约10%的成本,就可以合同外包,但成本收益比较异常艰难。

1979年卡特政府重新修订了《A-76号通知》。新版通知重申了1955年首次确定的原则:“在一个民主、自由的企业体制中,政府不应该与他们的公民展开竞争。具有个人自由和创新意识的私人企业制度是国家经济实力的主要源泉。基于这一原则,政府的一贯原则是依靠竞争性的私人企业提供政府需要的产品和服务,这一政策将持续不变。”新版通知明确了联邦机构的关注重点:“联邦机构将精力集中在不得不做的事上,而不是重点关注谁将要做什么或将会怎样做”。

(二)政府固有核心职能不能市场化

1983年里根政府修改后的《A-76号通知》,提出了公共服务合同外包的例外。鼓励联邦机构与私营部门共同参加竞标,出价低者将中标从事某项特定业务;但规定固有的政府职能(inherently governmental function),以及只有联邦政府雇员才能履行的职能(should be performed only by federal employee)是不能承包出去的。1991年国会审计总署就有关公共服务审计后得出结论,联邦机构依然难以界定何为“政府固有职能”,运输部、能源部、环保署的一些服务合同外包项目涉及一些有争议的政府职能。

(三)列举“政府固有核心职能”,采取负面清单管理

由于“政府固有职能”的界定过于原则,为了帮助各政府部门辨别何为“政府固有核心职能”,避免不恰当地将政府职能外包,美国采取了类似“负面清单”的方式,即列明不允许外包的19项“政府固有核心职能”,未列入的属于可以外包的事项。美国联邦采购政策局1992年发布的《92-1号政策函》(Policy Letter 92)对政府固有职能的含义做了阐释:若某项职能与公共利益密切相关,以至于应当由政府公务人员执行的,即属于政府固有职能。如克林顿政府坚持确定公民福利资格的职责应该保留在政府手中。

该政策函的附录A中列举了19项政府固有核心职能:1.刑事侦查;2.公诉和审判(仲裁和其他替代性纠纷解决方法除外);3.军队指挥;4.外交事务和外交政策的决定;5.政府部门政策的决定权,如对管制内容和适用范围的决定;6.联邦施政计划优先顺序和预算请求的决定权;7.联邦政府雇员的指挥管理;8.情报和反情报活动的指挥和控制;9.选任联邦政府雇员的决定;10.联邦政府雇员的职位描述和考核标准的决定;11.政府财产处分条件的决定;12.联邦采购活动的重要决定,包括决定釆购哪些财产和服务、参加有关招标投标的投票、批准合同文件、决标、合同管理、决定合同价格是否合理以及终止合同;13.对信息公开请求申请的批准;14.对决定重要权利或资格的听证会召开的批准;15.核发联邦执照及检查的批准;16.预算政策方针和策略的决定;17.规费、关税、罚金、赋税和其他公共基金的征收、控制和分配;18.财政账户的控制;19.公共信托的管理。同时该政策函附录B中列举了19项与政府固有职能类似但可以购买的服务,以提醒合同官在执行此类合同时注意合同条款与管理。

采取负面清单管理,并不能决定哪些职能应适时推行公共服务市场化。因此,美国联邦政府又采取了政府职能正面清单管理模式,以识别确定那些具体市场化的政府职能。1998年《联邦职能清单改革法案》(Federal Activities Inventory Reform Act)要求所有联邦机构识别哪些职能“本质上属于商业性质”且能够由私营部门承包商来承担。200139日,美国管理与预算管理局(OMB)要求所有部门在2002财年结束之前至少把5%的商业职能转移出去,或通过公私竞争来履行这些职能。

二、识别公共服务市场的“供给方缺陷”与“需求方缺陷”,采取针对性措施尽量减少公共服务市场化风险

公共服务市场是一种存在“供给方缺陷”与“需求方缺陷”的特殊市场。公共服务市场化并不必然提高经济性、效率性和效能性。这不仅是一个学术判断,而且是一个基本事实。以DEEPWATER外包项目为例,如何识别公共服务市场的“供给方缺陷”与“需求方缺陷”,采取何种针对性措施减少公共服务市场化风险,成为摆在面前的问题。

(一)集双重缺陷于一身的DEEPWATER外包项目

DEEPWATER外包项目是海岸警卫队最大的合同外包项目,是由包括船舶、飞机、指挥、管控、通信、计算机、情报、监视、侦察等独立系统构成的系统集成项目,旨在提高海岸警卫队指挥与控制系统一体化水平。20世纪90年代末期DEEPWATER项目本来试图做成公私伙伴关系示范项目,但美国国会问责总署(GAO)从2004年到2011年连续跟踪督查该项目发现其既存在供给方缺陷,又存在需求方缺陷,是一个烫手的“山药”。

从供给方缺陷来说,并不存在一个充分竞争的市场,只有少数高度专业化公司才符合竞标条件。从需求方来说,第一,海岸警卫队难以准确定义所要购买的产品与服务,难以定义指挥与控制系统一体化到什么程度才是自己想要的水平。第二,海岸警卫队缺乏该项目成本、进度等方面的专业知识。由于项目过于复杂,所以成本、交货日期与招投标底线根据系统集成标准制订,可系统集成标准是什么最终还是由承包商主导。第三,海岸警卫队在监管承包商、监管复杂合同能力方面明显不足。政府严重依赖承包商履行政府职责,成本由最初的170亿美元上升到2007年的240亿又上升到2011年的293亿(经美国国土安全部批准同意),且成本继续上升的苗头还在出现;系统交付日期延后25年,计划2027年交付,且继续延后的危险依然存在。国会责任总署多次认定该项目存在严重问题并失败迹象明显。

(二)如何辨认供给方缺陷与需求方缺陷

首先,如何辨认供给方缺陷?

一是考察是否存在一个政府可以购买物品和服务的现成竞争市场。如果政府要向市场购买服务,一个完全竞争的现成市场本身可以定义产品、对服务进行比较评估、降低成本并提高服务质量。但有些公共服务市场只有政府购买公共服务时才产生、存在,并不是现成的竞争市场。如,隐形飞行器市场只因政府购买才存在。此时,不是由市场来定义、评估产品,而是由政府定义、评估产品。如,飞机隐形到何种程度?是否隐形到所要求的程度?

二是考察是否存在一个完全竞争的卖方市场。只有完全的竞争才能降低成本,提高效率、效能,提高质量。但政府购买的产品与服务复杂性程度有高低之分,对于那些高度复杂的产品与服务来说,一次性投资巨大,市场上只存在少数的供给者,一旦与政府签约,企业投资形成的资产专业程度高,由此形成了市场进入障碍。虽然联邦采购条例规定公共服务的外包,充分、公开竞争是原则,非充分、非公开竞争是例外。但从国防部合同外包的竞争率来看,非竞争合同外包比例是提高的,2008财年国防部合同外包的竞争率是62.6%100美元的外包合同支出中有62.6美元属于竞争招标),2012财年下降到57.1%2013财年是57%。根据美国责任总署的调查,2013财年国防部通过合同外包采购产品与服务支出3080亿美元,其中43%的支出不是竞争性合同外包。公共服务市场既然是不完全竞争市场,就很难保证效率、效能与质量。

三是考察公共服务合同外包后是否存在负外部效应。公共服务合同外包后,政府的确购买到想购买的产品与服务,但承包商在生产这些产品与服务的过程中可能产生一些负外部效应,对交易双方之外的第三者带来成本。如,进入21世纪,美国2008年联邦与州政府向私人监狱购买关押服刑人员服务呈发展态势,2000年关押在私人监狱的服刑人员为87369人,2008年为128524人;但私人逐利性与公共目标之间的冲突,带来了公共安全隐患。由此增加政府额外支出,损害政府公信力。

其次,如何确认需求方缺陷?

一是考察定义复杂产品与服务的难度。只有买主能够确定想要购买的东西,市场才有可能具有竞争性。但是复杂产品与服务的定义难度相对较大,到底想要什么、需要多少成本、以什么具体方式来生产都不甚清楚。往往依赖于供需双方协作来提供,由此模糊了组织之间的边界,淡化了卖方与买方竞争性选择。

二是,考察产品与服务信息对称程度。在一般市场中,只有错买的,没有错卖的。在公共服务市场中,由于竞争程度不够,市场自身不是一个足够好的绩效信息源。对一些过度复杂的合同外包服务,政府合同管理官员高度依赖承包商提供的专业知识来履行职责,这就形成了信息不对称。

(三)如何避免供给方缺陷与需求方缺陷

政府应针对公共服务市场化供给方缺陷与需求方缺陷的组合状况,有针对性地确定公共服务市场化的制度安排。

首先,针对供给方缺陷与需求方缺陷程度都很低的公共服务(硬服务),采取竞争性购买模式。所谓硬服务,指有具体的服务质量标准,双方可以事先详细约定权利义务与价格、监管成本较低的服务事项,例如垃圾收集、拖车、道路维护等。硬服务可以理解为供给方缺陷与需求方缺陷都很小的的服务。硬服务符合竞争性招标的条件,故大多釆用竞争模式。

其次,针对供给方缺陷高而需求方缺陷低的公共服务(软服务),采取非竞争购买模式。所谓软服务,指难以进行明确的成本收益衡量、服务质量标准不易量化、监管成本较高的服务事项,包括精神卫生服务、婴幼儿照料、养老服务等。对软服务而言,允许釆用非竞争模式,主要包括协商模式和合作模式,从而弥补竞争模式的不足。

再次,针对供给方缺陷与需求方缺陷程度都很高的公共服务(复杂服务),采取公私合作伙伴方式较为适合,且应该有效管理公私合作伙伴关系。有效管理这一类公共服务市场化的难度最大。

最后,针对供给方缺陷程度高与需求方缺陷程度低的公共服务(单一服务),避免与高风险承包商签订合同。所谓单一服务,是指只有政府购买、只有特殊情况下才会具体提供的公共服务,如应急救援服务。与有信用、有实力的承包商签订合同,不能与高风险的承包商签订合同。

三、公共服务市场化需要提升的三种政府管理能力

公共服务市场化本来就是一种政府权威与市场交换的复合制度安排,这种复合制度安排对政府管理能力提出了全新的挑战。一是对合作伙伴关系管理能力提出了挑战;二是对政府合同管理能力尤其是对复杂合同管理能力提出了挑战;三是对政府控制腐败能力提出了挑战。

(一)提升合作伙伴关系管理能力

政府与市场不是相互竞争关系,而是相互依赖的共生关系。政府权威制度运行中的弊端彰显了市场交换制度的内在优势;市场交换制度运行中的弊端彰显了政府权威制度的内在优势。政府缺陷强化了市场权力,市场缺陷强化了政府权力。这里真正的问题不是如何在市场与政府之间进行选择,而是如何在它们之间达到最佳的平衡,以及如何管理这一平衡过程中所产生的各种问题。公私关系并不依靠自我管理,只能依靠政府积极主动的管理。

提升合作伙伴关系管理能力应抓住三个关键环节。一是,保持伙伴与控制之间的平衡。公共服务市场化中的公私合作伙伴关系,并不是严格意义上的商业平等合作关系。伙伴是市场缺陷的结果,控制是为了有效履行政府固有核心职能,确保公共利益,确保公共权力的合法性。承包商可以分享权力,但不能分享主权;二是,保持伙伴与竞争之间的平衡。针对供给方缺陷与需求方缺陷都很严重的复杂公共服务,政府不得不与承包商建立公私合作伙伴关系。公私合作伙伴关系侧重的是长期伙伴关系,往往根据过去承包商的绩效来决定下一期的合同,往往会缩小选择范围,往往会用基准比较的方法在合作伙伴与新竞争者之间进行选择。同时,现存法律与既定的联邦采购文化强调竞标目的在于抑制裙带关系与腐败,尽量引进竞争机制;三是,保持增强信任与加强监管之间的平衡。既然合作伙伴关系带来的是组织边界的逐渐消融,政府不得不通过组织学习的方式来解决不确定性因素,不得不在向承包商学习的过程中加强对承包商的监管。如果没有基本的信任,承包商不会“教育、培训”政府部门,如果没有基本信任,两者之间不会进行有效协调、解决冲突。但是选择合作伙伴本身就意味着管理风险,管理风险必然要求加强监管。上述三对关系在实践中如何拿捏与把握,既是科学又是艺术。可以说,美国政府在公共服务市场实践中并未完全破题,需要各国持续探索创新。

(二)提升合同管理能力

公共服务的市场化,难的是政府如何与承包商签订完备的合同,更难的是合同签订之后对合同执行的监督,最难的是如何降低合同执行过程中的交易费用。合同管理能力基本包括三个方面:一是签订合同能力;二是监督合同执行的能力;三是合同一旦取消时的后备能力和储备。

签订合同能力,确定购买公共服务的标准操作流程是共性环节,是世界各国规范公共服务市场化的通行做法。政府购买服务合同从形式上分为两类:一类是任务导向合同(design contracting);另一类是结果导向合同(performance contracting)。任务导向合同,指在合同中列明服务的具体任务、内容、规格等,重在规范服务提供者的行为内容。对服务提供者的监管主要基于是否完成合同约定的各项任务。结果导向合同更加关注服务的最终效果或者说服务对象的感受,并不对具体的服务过程做过于详尽的规定。政府部门基于服务结果支付费用,而非基于服务提供者的行为付费。服务提供者在履行合同时有更大的自主权和灵活性。

监管合同执行能力,包括以有效监管措施监管合同执行能力,以及合同纠纷解决能力。建立以结果为导向的监管制度,规范政府、服务生产者、服务消费者的权利义务是前提。在宏观层面,美国通过推行《政府绩效与结果法案》(2010年后为《政府绩效与结果现代化法案》)从总体上监控所有公共项目的绩效,当然也包括服务外包项目、公私合作项目等。国会内设机构责任总署的监督发挥了不可替代的作用。国会责任总署对美国联邦政府各部门合同外包项目的长期跟踪监测、评估,及时向社会发布高风险外包项目目录,试图借助公开透明来更好地实施监督。在微观层面,根据联邦法和双方合同约定,政府部门通常可以采取如下监管措施。一是信息报告制度:服务提供者按月或者按季度根据政府部门的要求报送与服务有关的各类信息;二是实地巡查制度(site visits):政府部门定期或者不定期地委派监理机构或者直接派工作小组对服务提供者进行现场检查;三是投诉处理制度:接受服务的公众可以向政府部门直接投诉。政府部门对投诉进行分类、判断,并要求服务提供者改进;四是审计监督制度:委派专业的审计机构对服务提供者的财务状况进行检查;五是阶段性评估制度:在上述基础上,政府定期对服务质量进行综合性的评估,并决定是否延续合同或更换服务提供者。

合同纠纷解决能力。其一,赋予政府部门解约权,政府部门享有随时终止合同的特殊权力,即政府部门认为是为“政府利益”时就可以终止合同。这类终止被称为“便利政府终止”(termination for the convenience of the government)。法律并没有对政府部门证明该终止出于“政府利益”做出任何特殊的要求,只要求政府部门做出该决定时是出于善意(good faith)。这实际上赋予了政府部门宽泛的自由裁量权。但政府部门一般不会在没有合理理由的情况下就解除合同,因为法律赋予服务提供者多种权利救济方式。其二,对合同纠纷,除了可以向法院起诉之外,允许服务提供者向政府部门提请内部审查和行政复议。内部审查是行政复议的前置程序,服务提供者向政府部门内部专门处理此类纠纷的合同官提出具体书面主张,并附必要的理由说明和书面证据,由合同官对该合同进行审查并做出处理决定。这主要是希望使纠纷通过政府部门和服务提供者的协商得到解决。如果合同当事人不服合同官的决定,可以在90日内向相应的合同上诉委员会提出行政复议,程序比法院诉讼简单。合同上诉委员会对所有案件实行重新审理,即合同官对事实的认定在行政复议中不具有约束力。

增强合同取消时的后备能力和储备能力。后备能力是指要有竞争,即合同履行不到位时,可以有其他社会组织、机构和企业接手。储备能力是指合同取消但没有其他社会机构接手时,政府自身有能力接管。

对政府能力的挑战,归根结底是对人才的挑战。从这个角度看,公务员分类管理已经是大势所趋了。根据《2003年服务采购改革法案》(The Service Acquisition Reform Act of 2003),美国联邦政府各部门设置了采购主管。在政府换届之际,社会各界纷纷为改进公共服务市场化出谋划策。2010年奥巴马总统在“建设责任行动计划”中提出了“改革合同外包”的措施,在预算中安排1.58亿美元提高从事政府采购人员的能力建设。

(三)提升政府有效控制腐败的能力

公共资金高度密集的领域,往往是腐败的高发地带。美国公共服务市场化实践中最大的问题是签订合同阶段的政治腐败问题。若没有有效控制腐败的能力,公共服务市场化容易演变为权钱交易的乐园。合同签订不仅仅是一个政府部门与承包商之间科学理性的技术处理过程,同时还是个政治过程;承包商与政治家以及行政官员的非良性互动,同样可以产生腐败。政府的“掌舵”作用在于决策,然而决策过程,是个政治过程。利益集团(承包商集团)同样可以通过介入政治过程,来使合同的签订失去公平性,这样的决策会使“掌舵”偏离正确方向。这是西方民主制下行政改革的一个内在矛盾。决策和执行分开,“掌舵”和“驾驶”分开,说起来容易做起来难。1989年联邦住房和城市发展部出现的权钱交易丑闻使纳税人的钱损失了60亿美元。华盛顿市的马里恩·巴里市长有时把签订合同的任务交给其情妇去做。

立足于信息社会、大数据时代,美国通过建设透明、参与、协作的开放政府,特别是通过开放公共财政开支数据的办法,提升政府有效控制腐败的能力。开放政府是大数据时代与民治政府结合的产物,是代议制政府在互联网时代的有益补充。

结语:美国经验教训及对中国的启示

一是公共服务市场化只是公共服务供给机制的市场化。不是公共服务责任的市场化,不是摆脱政府财政负担的代名词。中国政府既要正面列举政府购买公共服务的范围与方式,又要以负面清单形式清晰划定公共服务市场化边界。公共服务市场化旨在巧借社会资源、专业知识,提高政府公共服务能力;降低成本的同时,分散风险,提高效率与效能,提高服务质量;借助政府购买等系列措施培育社会组织健康发展。

二是科学界定政府在公共服务市场化中的角色。政府是公共服务需求的确认者,是公共服务类型、数量、质量的最终确定者;是政府购买服务的规则制定者;是精明的购买者、谨慎的财政资助者、合同管理者;是公私合作伙伴关系的管理者;是所购公共服务的评估者。

三是公共服务市场化并不必然提高经济性、效率性、效能性,中国政府应以供给方缺陷与需求方缺陷都相对较小的公共服务作为突破口,大力推进公共服务市场化。对于那些供给方缺陷与需求方缺陷都很高的复杂服务,采取政府与社会资本合作(PPP)方式比较适合,且应特别注重提升合作伙伴关系管理能力,做到平等合作、风险分担、互利共赢。

四是公共服务市场化既需要顶层战略设计,又需要以工匠精神做实做细。既然是战略设计,就需要公共服务市场化规则的科学统一,否则实践中会无所适从。2014年以来国务院各部委竞相发布的70多项政策之间并不一致,实践中PPP项目落地难、“上热下冷”“公热私冷”等问题普遍存在。既然需要工匠精神,就需要培育培养合同管理、冲突管理、伙伴关系管理等大量专业人才。简言之,没有金刚钻,揽不了瓷器活。

 

 

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