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“一章到底”,行政审批制度改革需回归初心

作者:盛小伟 顾海兵 信息来源:社会科学报 发布时间:2017-6-10

只要新设机构,就必然有自身的利益,特别是当手握行政审批大权的时候。这样的机构更容易受到权力的诱惑,更容易“刷”存在感,更容易出现“放小不放大、放虚不放实、放责不放权、放明不放暗”的行为选择,出现该取消的取消不了,该下放的放不下去,从而成为阻碍行政审批制度改革的一道“坚固”屏障!行政审批制度改革必须要回归初心、回归本质,按市场化取向的需求和要求,减少审批事项,下放审批权限,决不是其他的选择。

20145月天津滨海新区设立行政审批局起始,全国有不少市、县()、区跟进,尝试开展具有“一个部门管审批”“一枚印章管到底”良好初衷和美好愿望的“基层实践”。鉴于在中国当下的行政管理体制下,行政机构的设置及职能配置,都会直接传递和显现国家治理体系中的制度供给、体制搭建和机制运行,从而在观念上、思路上、行为上,对政治、经济、社会、文化的发展与管理产生深刻的影响。置身于全面深化改革、完善市场经济体制机制和国家治理体系现代化的宏大背景下,笔者通过调研、考察、交流与思考,觉得行政审批局的选择,除了有一定的好处和意义之外,实践中有更多的问题值得讨论。

反思之一:方向和定位

行政审批局的基本内涵,是将分散于多部门的行政审批事项相对集中到一个部门行使,其实质是在不减少行政审批事项基础上的集中,也就是说,既没有取消,也没有向市场及市场主体转移、让渡、下放更多的行政审批事项,只是从分散到集中,从集中到完全集中。

  经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定作用和更好地发挥政府作用。但是在理解和更好地发挥政府作用上,存在着偏差、曲解,甚至定位之错,比如行政性管制思维的挥之不去;比如只要发生重大安全性事故,首先想到的是新设或重启已经取消的行政审批事项等等。而在笔者看来,更好发挥政府作用:一是职能必须始终为政府所有,没有转移、让渡和取消;二是必须在市场机制失灵、失效,且自身修复无效的情形下;三是必须致力于以信用为主的事中事后监管。

  有鉴于此,更好发挥政府作用的首选,恰恰应当、必须是助推、力推市场在资源配置中起决定性作用;其次,是要努力实现“公民、法人和其他组织能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行业组织或中介机构能够自律管理的,行政机关采用事后监督与其他行政管理方式能够解决的”管理(工作)转型和目标实现。

反思之二:路径和名称

行政审批的权力在上,行政审批局的实践在下。以市场主体准入为例,在国务院公布的186项保留的前置审批和前置改后置审批事项中,审批权限属于市、县、区的审批事项共计51(表述为设区的市政府审批的有10项,设区的市、县政府审批的有4项,县政府审批的有35项,表述为地方人民政府审批的有2),占比仅为27.41%;在保留的34项前置审批事项中,市、县、区具有审批权限的仅有4(爆炸作业单位许可证、外资企业的设立与变更、危险化学品经营许可,以及新建、改建、扩建、储存化学危险品建设项目的安全条件审查),占比仅为11.76%。

  不难看出,绝大部分的审批事项、审批权限都集中在省级以上,而不在行政审批局基层实践的市、县、区的权力范围之内。也就是说,正确的路径选择应是顶层设计,高层先行,以上率下,以上促下,既顺畅,又避免重现机构改革中被多次实证的“下动上不动,越动越被动”的“魔咒”。

  众所周知,长期计划经济的思维定势及习惯做法,使政府形成并固化了通过行政审批(包括发放许可证、批文、目录管理等),直接参与、干预、控制经济社会文化的运行与管理,所以,计划经济又被称作审批经济,这是市场经济致力摆脱的束缚和羁绊,更是需要加以改革、改变的对象。在市场经济的氛围下,“行政审批局”传递着强化行政审批的弦外之音。其实,早在200671日施行的《行政许可法》,已摈弃了行政审批的称谓,并为了防止自行赋权与扩权,遏制行政审批“变身”为行政许可而致的过多过滥,明确只有法律法规和国务院决定可以设立行政许可,省级人民政府依法可以设立为期不超过一年的临时行政许可,其他一律不得自行设立。

反思之三:无奈之举和整合之限

由于行政审批局在专业技能、人员配备、工作覆盖、审查形式等方面的“力所不及”、“先天不足”,一些已纳入集中的审批事项,出于无奈,往往只能采取“反委托”的方式来完成。

  据江苏省工商局调研,在市场的准入上,一是个体工商户登记,对于面广量大的登记业务,试点行政审批局的地区,由于触角(乡镇、街道)不及,只能“反委托”给市场监管部门行使,以致出现行政审批局核审名称、基层市场监管分局进行登记,一项业务由一个部门变成两个部门经手,徒增环节而已。二是食品经营许可,《食品安全法》要求,对食品经营场所必须进行实地查验的实质性审查,但是,食品经营企业数量多、分布广,行政审批局缺乏人员,仍然只能“反委托”市场监管部门进行查验发证,纳入的事项有名无实。三是烟花爆竹经营许可,  “烟花爆竹批发的企业和零售经营者的经营布点,应当经安全生产监督管理部门审批”。实际操作时,比如盱眙县行政审批局将安监局的布点审批作为经营许可的前置,只受理符合布点要求的经营许可申请,将已经改为后置的审批前项又恢复为有悖改革的前置。四是对于交通、规划、建设、环保等领域的专业审批事项,多采取主管部门先进行实质性审查,行政审批局再依据主管部门的审查意见发证的模式。类似的“反委托”,将原来由一个部门完成的工作,分拆成两个部门操作,与改革初衷相背,有“伪改革”之嫌。

  由于行政审批局捏合多于整合、整合多于融合的改革,虽然初步实现了人员、事项、场所的整合,但基本处于简单的“物理相加”。大体可概括为:一是“原来干什么事的人,现在还是干什么事”,只是换了机构名头,没有摆脱原单位的“小审批”;二是“原来要提交什么材料,现在还是提交什么材料”,远远没有达到“一个窗口、一次申请、一套材料、一表登记、一个流程”的工作模式与规范;三是“原来是怎么审批的,现在还是怎么审批”,都是通过各自划入之前审批系统完成,最后以形式上的“一个印章”名义作出许可决定;四是“原来是什么样的审批流程,现在还是什么样的审批流程”,充其量也只是在原有审批流程基础上作点改进、改变,没有预期中的实质性精简或整合、融合,保持着一个屋檐下的“各自为政”,根本难以解决行政审批事项过多过滥过繁的顽疾。

反思之四:职权之裂和基层之苦

作为我国长期以来行政审批制度设计和立法立规所遵循的基本原则之一,“谁审批,谁监管”的本意是将行政审批作为联结行政监管的纽带,以权力和责任的一体化,带动并形成审批与监管的一体化。而行政审批局的成立,  “谁审批,谁监管”被“拦腰”截断,一分为二,同级一家行政审批局面对多达十几家、几十家监管部门,  “一对多”能否通畅有效地衔接、串联起审批与监管的职能,有可能面临机构因属地、垂管的不同而难以“统”起来的窘境;特别是曾被广为诟病的“审批的不监管、监管的不审批、审批与监管脱节”的陋习,在某种意义上因行政审批局的设立而被“制度化”,职能、责任原本在一个部门进行的内循环,转化为两个部门间的外循环,或难以理顺,或推诿扯皮。

  中国特征的行政管理体制是上面千条线、下面一根针,机构设置是自上而下,上下对口;职能运行、政策制订是以条为主,上下协同()。这个特征虽没有明文规定,但长期以来已经潜移默化、约定俗成,一旦放开,就会有“乱象”呈现。以工商、质监、食药监部门的整合为例:有分设的,有二合一,有三合一,有四合一(加价格监管);省一级除天津外,都是分设的;多头管理、多头指挥、自成体系,苦了基层。而行政审批局也已有“苗头”出现:

  一是行政审批事项的选择性。在江苏,以市场准入为例,如皋市行政审批局划入70个事项,盱眙县划入28个事项,苏州工业园区确定划入114个事项(目前实际划入49),选择性事项的整合,既与集中行使审批权不相符,更为后续运行中对上对下的请示、协调、布置平添了障碍。

  二是协调的困惑与困境。由于省一级没有设置相应的部门,在市本级一般要与20多个同级部门及其对应的上级部门分别沟通,难度大、效率低、引致的推诿扯皮的矛盾多。

  三是受制于上、受制于散。南通市行政审批局,在市场准入环节办理的27项行政许可中,需对应10个业务操作系统,其中国家部委2个,省厅3个,市级5个;按网络环境分,政务内网5个,政务外网4个,专网1个,忙碌中需要不停地转换,这一切都需要基层的操作来承受和承担。

对策建议

对倡导者和主导者而言,“一个部门”“一枚印章”的行政审批局,其设立本身就被视作并放大成为行政审批制度改革的阶段性成效,并希望通过行政审批局这个新设机构来推进深层次行政审批制度的改革。然而,只要新设机构,就必然有自身的利益,特别是当手握行政审批大权的时候。这样的机构更容易受到权力的诱惑,更容易“刷”存在感,更容易出现“放小不放大、放虚不放实、放责不放权、放明不放暗”的行为选择,出现该取消的取消不了,该下放的放不下去,从而成为阻碍行政审批制度改革的一道“坚固”屏障!行政审批制度改革必须要回归初心、回归本质,按市场化取向的需求和要求,减少审批事项,下放审批权限,决不是其他的选择。

  看准了的,坚决改革;有争议的,可以先行试点;吃不准的,作广泛的调研论证。改革要有紧迫感,但也要当心“热豆腐效应”一一急不得。行政审批制度改革,应当坚持的是以市场化为取向,更多地采用取消、备案、告知承诺等方式,更多地向市场及市场主体转移、让渡权利、义务、责任,更多地依靠社会信用和主体自律来规范、维护市场的有序运行。通过设立行政审批局来归集行政审批事项和行政审批权限,是一种试图毕行政审批制度改革于一役的“异想”,是“情急”之下的“操之过急”,不但“好心办好事”存疑,还可能会给改革平添许多“忧愁”。

  在强调改革、推进改革、深化改革的当下,特别需要警惕和预防的是那些故意或不经意间“消费”改革的行为。诚如基层形象但又无奈的比喻:机构的合并是改革,分设是深化改革,重组是全面深化改革。徒有改革之名的“伪改革”、以改革说事的“消费”改革,最终伤害的不仅是改革的面子(声誉),更会是改革的里子。

  供给侧结构性改革,重点是要解放和发展生产力,用改革的办法减少无效供给、低端供给,扩大有效性供给和中高端供给,增强供给结构对需求变化的灵活性和适应性。行政审批制度的改革需求与改革方向,是减少事项和下放权限,更多地让市场在资源配置中起决定性作用。作为行政管理机关,其作出的决策不具有天然的科学性和合理性,所推出的制度性供给不会自然符合市场、社会及公众的预期。行政审批局的设立,供给什么?传递什么?后果是什么?是不是传递和释放了市场与政府关系的改进、改善的正面信号等,说实话,这些在基层实践中是有争议和变数的。假如在改革的取向、市场的反应、社会的评价、公众的感受等诸多方面,不能更多且有效地得到正面的体现,就要进行反思后的调整和改变;假如制度性供给呈现的是反改革、“伪改革”、形式改革,那就不要也罢,一动不如一静。

   对时下行政审批局的境遇,宏观上,由于机构编制一直强调属中央事权,这就意味着一方面中央作出决策,从上到下都要服从和坚决执行;另一方面就是需要统盘考虑,不求大一统,但符合改革取向、有可操作性的顶层设计。

  微观上的建议是“两个暂时不动”:一是正在试点的地区保持“暂时不动”,要梳理发现和暴露出来的问题,认真分析寻找可行的解决之道,发挥先行先试的作用,既不急于推广、复制,也不因为遇到诸多的困难和问题而裹足不前,甚至退回原位;二是还没有实施的地方保持“暂时不动”,等待试点地方的全面、系统的评估,有经验的总结、有问题的解决,不放大成绩,不掩饰缺陷,官方的与民间的、台上的与私下的、想看的和给看的,力戒一种声音,避免失真的信息、失实的评价,特别是“由上而下的决策指令与由下而上的决策效果信息反馈不走同一管道”,呈现出试点的真情实景和真相,从而为试点走向推广的决策,或纠偏试点中存在的问题提供真实可信、科学可行的第一手资料,使基层实践更富有针对性和实效性。

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